仇保兴：健康的城镇化需要坚守五类底线

作者：宋明霞 来源：中国经济周刊  2014年06月17日

文章导读： 城镇化是一个系统性问题，庞大复杂，涉及面广，因素众多。仇保兴认为，对城镇化做规划要坚守五类底线，其中，让大中小城市和小城镇协调发展是第一类底线。

　　“如果把城镇化比作火车头，那么城乡规划就是轨道，实践健康城镇化，关键在于发挥城市规划的轨道作用。只有轨道修得精密、合理，才能保证城镇化朝正确、健康的方向发展，而只有以人为本、穿透历史才有好规划！”6月3日，在2014年国际工程科技大会土木工程分会上，仇保兴应邀发言，这也是他于6月5日正式卸任住房和城乡建设部副部长前的最后一次公开讲话。会后，仇保兴接受了记者独家专访，就城镇化发展规划问题畅谈了自己的看法。

　　小城镇是大城市不可缺少的“拦水坝”，新型城镇化要坚守五类底线
　　城镇化是一个系统性问题，庞大复杂，涉及面广，因素众多。仇保兴认为，对城镇化做规划要坚守五类底线，其中，让大中小城市和小城镇协调发展是第一类底线。

　　记者：您认为城镇化的规划需要注意什么问题？

　　仇保兴：所谓“规划”就是要前瞻性地看到潜在问题，然后提出有效的政策措施来解决。我认为，从纵向看规划，起码不能犯两类错误：一是不犯刚性错误，不造成后人难以纠正的后果；二是不造成恶性循环，不会严重妨碍可持续发展，带来社会、经济甚至政局的动荡。从横向看，就是汲取世界各国城镇化的经验教训。

　　记者：您认为从世界各国城镇化进程中，我们应当汲取什么经验教训？

　　仇保兴：拉美、非洲等国城市化的历史教训已证实：没有小城镇作为“拦水坝”，人口的洪流就会大量地涌入大城市；没有小城镇提供的就地城镇化，农民进入城市就易引发“贫民窟病”；没有小城镇对区域生产力合理布局的贡献，内地与沿海地区的发展差距会越来越大。

　　没有小城镇与大城市的健康、协调发展,即便形成城市群，也是低效的。同样,如果没有小城镇的健康发展，我国的城镇化会步入险境。因此，在编制当前这一轮城镇化中长期规划的过程中，各方几乎同时认识到小城镇是我国健康城镇化的命脉。

　　记者：您在演讲中提到，芬兰规划学家沙里宁曾提出，世界级大城市都必须走“有机疏散”之路。 您认为这一理论对我国当前的城镇化规划有什么借鉴意义？

　　仇保兴：我国大城市的疏散早该开始，遗憾的是我们不仅认识得较晚，而且对新城的成长机制始终心存疑虑。其实，发达国家也经历了痛苦的历程，才探索出新城科学规划和建设的路径。

　　比如英国的第一代新城，人口规模2万~ 5万人，新城区里很少有就业岗位，造成巨大的钟摆式城市交通，结果以失败告终；第二代新城，人口规模15万~ 20万人，就业岗位50%当地解决，至少减少50%的城际交通；第三代新城，人口规模20万~ 30万人，就业岗位基本上能够在新城内解决，实现职住平衡（编者注：居住者与就业者的数量相对平衡），既保证了新城的经济活力，又可削减对老城的交通压力。

　　记者： 除了刚才提到的城镇化要避免犯的两类错误，您觉得城镇化的健康发展还需要什么？

　　仇保兴：健康的城镇化需要坚守五类底线。让大中小城市和小城镇协调发展是第一类底线；第二类底线是城市和农村互补协调发展，正确的农业现代化道路是健康城镇化和生态安全的基础；第三类底线是保持紧凑式的城镇空间密度，这是我国国情决定的；第四类底线是防止出现空城。新区建设应依托老城，加强产城融合，防止新区功能和产业过于单一，严控远距离、飞地型的新城开发，制止以工业发展名义大规模圈地占地；第五类底线是保护自然与文化遗产，体现地域文化与特色风貌。

　　将土地交给资本，容易导致“城乡一样化”
　　现在有不少学者主张，农民应该把自己的承包地、宅基地和农房卖掉，然后带着所获得的资本到城市中去。这样的案例实际上在拉美、非洲早就出现过，但这些国家的经济并未因此走上健康发展之路。仇保兴指出，土地交给资本，让农民失地，会让经济缺乏弹性，损害农民的权益。

　　　　记者：您为什么强调将土地交给资本从未成功过？

　　仇保兴：因为这个问题关乎农民切身利益，根据联合国人居署的统计，由于大量土地出售而导致的土地价格低廉，会形成资本对土地的廉价掠夺，而农民因此获得的并不多，甚至可能非常少。

　　这个问题也关乎国家稳定。2008年的危机曾导致我国沿海城市很多农民工失业，后因其还可以回乡种地，这场危机产生的副作用就弱化了不少。而如果让农民“裸身”进城，有去无回，国家整体经济结构很可能就此失去弹性。健康的城镇化，应当建立在城乡居民双向自由流动的基础之上。

　　将土地交给资本，就会将城镇化变成“造城运动”，强迫农民上楼，建所谓的农村“城市社区”，造成农村大量的村落被合并、迁移。将城乡一体化变成城乡一样化，不仅丧失了宝贵的乡土旅游资源，也不利于农业现代化。

　　记者：为了推进城镇化，很多省份设定了较高的城镇化率目标，甚至通过片面让农民上楼来提高城镇化率，您对此怎么看？

　　仇保兴：当前，各省份城镇化规划所设定的城镇化率目标不断攀升，其实是有问题的。先行城镇化国家的经验告诉我们：美国、澳大利亚等以外来移民为主，且土地辽阔、平坦的国家，城镇化率可以达到85%以上；而法、德、日等以原住民为主，且人多地少、地形崎岖不平、有传统农耕文明的国家，城镇化率峰值一般只能达到65%左右。我国的基本国情决定了2030年前后城镇化率将保持在65%左右。

　　记者：您为什么强调将土地交给资本从未成功过？

　　仇保兴：因为这个问题关乎农民切身利益，根据联合国人居署的统计，由于大量土地出售而导致的土地价格低廉，会形成资本对土地的廉价掠夺，而农民因此获得的并不多，甚至可能非常少。

　　这个问题也关乎国家稳定。2008年的危机曾导致我国沿海城市很多农民工失业，后因其还可以回乡种地，这场危机产生的副作用就弱化了不少。而如果让农民“裸身”进城，有去无回，国家整体经济结构很可能就此失去弹性。健康的城镇化，应当建立在城乡居民双向自由流动的基础之上。

　　将土地交给资本，就会将城镇化变成“造城运动”，强迫农民上楼，建所谓的农村“城市社区”，造成农村大量的村落被合并、迁移。将城乡一体化变成城乡一样化，不仅丧失了宝贵的乡土旅游资源，也不利于农业现代化。

　　记者：为了推进城镇化，很多省份设定了较高的城镇化率目标，甚至通过片面让农民上楼来提高城镇化率，您对此怎么看？

　　仇保兴：当前，各省份城镇化规划所设定的城镇化率目标不断攀升，其实是有问题的。先行城镇化国家的经验告诉我们：美国、澳大利亚等以外来移民为主，且土地辽阔、平坦的国家，城镇化率可以达到85%以上；而法、德、日等以原住民为主，且人多地少、地形崎岖不平、有传统农耕文明的国家，城镇化率峰值一般只能达到65%左右。我国的基本国情决定了2030年前后城镇化率将保持在65%左右。

　　标志性建筑，不能市长说建就建
　　快速发展的城镇化正改变我国城乡面貌，“千城一面，乡愁难寻”，引发人们的思考，如何才能做好新型城镇化规划？仇保兴认为城镇化规划需要立足以人为本，地方政府官员在做规划时心中更应有“山水”。

　　记者：您曾说城市规划不是万能的，但是城镇化没有规划是万万不能的。您认为要做好城镇化规划，落脚点是什么？

　　仇保兴：以人为本。不仅是要满足现代人的需要，还要关心下一代的生活发展空间和资源需要。若是自顾自地“寅吃卯粮”，我们这个社会的发展将难以持续。以人为本的城镇化决策是长久之计。

　　记者：千城一面，乡愁难寻，是我们城镇化过程中的问题，也是国人的心病，如何从规划上解决这些难题？

　　仇保兴：首先，要加大历史文化名城、名镇和名村保护的投入，这是城市的精神高地。第二，整合现有风景名胜区、自然保护区、森林公园、国家地质公园、湿地公园等资源，强化各类自然型保护区的统一保护和建设。第三，提升城市文化品位，保护城乡特色风貌。改变大规模旧城改造模式，推进有机更新方式。结合水系环境、绿地系统建设，优化城乡空间形态和环境，传承人文风貌特色，鼓励城乡文化多样性发展。第四，加强城乡规划管理。划定城镇建设用地增长边界，将各类开发区、新城纳入城市总体规划统一管理，强化城乡空间开发管制，加强对规划实施的事前、事中监督。

　　记者：您曾提出在城镇化规划中，市长、书记、规划人员心中要有山水，怎么理解？

　　仇保兴：清代诗人李渔言：“山水者，情怀也；情怀者，心中山水也。”其实讲的是人的才情、境界和审美能力。如果市长、书记、规划人员心中有山水，就会自觉依据它们来规划、建设城市，就能引景入城，借景造城，使人造景观和自然景观珠联璧合，而不是在政绩指挥棒下盲动和冒进。

　　记者：那您如何评价各地竞相规划和建设的标志性建筑，如何看待城市形象、气质与竞争力的关系？

　　仇保兴：标志性建筑是历史的积淀，不是凭着某个市长的万丈雄心说建就建的。比如杭州的标志性建筑是西湖边宝石山上的保俶塔，距今已1300多年历史，山不高不低，湖不大不小，距离不远不近，塔不胖不瘦，在西湖的映衬下显得非常美，杭州再建什么标志性建筑都无法与保俶塔相媲美。

　　沙里宁有句话说得好：城市是一本打开的书，从中可以看到这座城市市民的抱负。城市的气质来源于历史和文化积淀，城市的魅力体现于不同时代建筑的有机结合。在全球化背景下，城市公共政策的制定、城市规划受到不同程度的影响，但是，有个性的城市，才最有争夺全球资源的能力，也最能捕捉到发展机遇。